融资平台公司发展的历史阶段和未来趋势

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作者:南京如神高科投资咨询有限公司副总经理 徐亨玺


我国地方政府融资平台发展经历了起步萌芽期、发展壮大期、改革规范期和转型发展期四个阶段,第一个阶段平台公司开始出现,第二个阶段平台公司发展壮大到上万家,第三个阶段政策开始对平台公司进行规范,第四个阶段剥离平台公司的政府融资职能,平台转型发展加速。通过研究四个历史阶段,总结发展规律和历史脉络,笔者对平台公司的未来趋势进行分析。

第一阶段,起步萌芽期(1978-1993年)

我国自改革开放以来,以经济建设为中心,大力发展经济。改革开放之前高度集中的统收统支格局逐渐消失,伴随着财政包干制度的推行,地方政府逐渐成为地方重要的投资者。为推进城镇化建设,政府不断拓展城市基础建设资金来源,对政府资金渠道进行一系列的深化改革。在“划分收支,分级包干”的财政包干模式下,调动了地方政府理财和发展地区经济的积极性,地方财政收入得到有效扩张,在“多劳多得”的刺激下,广东、浙江等沿海地区经济迅速崛起。在这段时期,地方政府城市建设财政支出资金来源主要是税费的征收。

1986年,中央出台了94号文件批准上海市政府通过“自借自还”的方式筹集外资。在政策支持下,上海成立了第一家地方政府融资平台公司“久事公司”。上海久事公司通过对外融资有效缓解了财政支出资金压力。1992年,上海城投公司成立,从事城市基础设施投资、建设和运营,为地方城投公司的先行者。

地方政府投融资平台的成立,是城市基础设施建设投融资体制改革的一个创新,地方政府纷纷效仿,推动地方融资平台的建立,融资平台逐渐发展起来。为扩大城市建设和发展经济,地方政府也不断尝试运用新的融资模式,扩大融资渠道,除了开始成立融资平台,也尝试运用BOT、TOT等模式进行融资。

第二阶段,发展壮大期(1994-2009年)

1994年,中央政府推行财税制度改革,在划分中央和地方事权的基础上,将税种划分为中央税、地方税和共享税,中央和地方政府分税体制建立,但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县、乡两级政府,这在很大程度上加剧了基层政府财政困难,造成严重的地方政府财权和事权不匹配问题。

在财权和事权不匹配的情况下,地方政府有强烈的动机进行融资。地方政府在基础设施建设过程中,由于1995年施行的《中华人民共和国预算法》第28条规定,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。地方政府不具备发债的权利,也不具备直接向银行借贷的权利,便加速建立融资平台绕过法律规制进行融资,在这段时期,地方融资平台逐渐成为地方政府进行融资的重要途径。

融资平台的发展壮大受到两次金融危机影响,1997年亚洲爆发金融危机,中国为应对金融危机对我国的不利影响,大力推进扩张的财政政策。由于中央在对基础设施建设进行转移支付的同时要求地方政府配套资金,地方政府承担较大的城市基础设施建设财政支出压力。为了缓解地方财政压力,地方政府通过融资平台,借助地方政府信用背书,向银行等金融机构进行间接融资,在扩张性财政政策下加速发展。

2008年,美国“次贷危机”爆发,全球经济步入下行通道,为应对金融危机的冲击,地方融资平台进入快速扩张阶段。中央政府推出4万亿投资计划,由于在基建的转移支付过程中,地方政府要配套规定额度的资金,地方政府在保增长的激励制度下大力投资基建;其次,由于中国经济受到金融危机的影响,财政收入减少,在财政收入减少和投资增加的双重压力下,融资平台数量激增,大量的区县级融资平台纷纷建立。

2009年3月中国人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”更可以看做是对融资平台的肯定。

这段期间出现了几个明显的特点:

第一,银行对平台公司贷款政策发生转变。之前平台贷款以对接国家开发银行为主,在2008年以后,各家商业银行看好这块市场蜂拥而至,由原来的“贷方市场”变成了“借方市场”,相应的放款条件也逐步放松。

第二,平台数量大量增加。前期融资平台只是在省、地级市两级,后期大部分区、县都设立融资平台;前期一级政府只拥有一两家平台公司,后来一级政府成立好几个平台公司。

第三,融资手段多样化。在这段时期,为了解决融资效率,有的地方政府对平台公司进行了整合,将不同部门诸如土地、交通、水务和燃气等资源整合在一起。融资平台在这一阶段不断创新、探索新的融资方式。除了传统的银行贷款之外,还利用企业债、中期票据、短期融资券、上市融资、资产证券化等多种手段筹措资金。

第三阶段,改革规范期(2010-2013年)

由于2008年之后扩张性的地方政府投资,融资平台债务规模急剧扩大,地方政府对平台公司债务提供隐性担保,带来了潜在的政府债务风险和区域性金融风险,地方债务风险引起广泛的关注。

一系列政策开始对地方融资平台进行规范和约束,地方融资平台作为地方政府融资渠道开始由过去粗放式发展向规范化发展,更加注重防范地方融资风险。2010年国发19号文《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对融资平台进行清理规范;2012年财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,加强对平台公司注资行为、融资行为的管理,坚决制止地方政府担保承诺。

2013年审计署对政府性债务的统计公布,数据显示,截至2013年6月底,地方政府债务为17.89万亿元,较2010年末和2012年末增长66.93%和12.62%,地方债务大幅增长,地方债务风险进一步加大。我国地方债务潜在风险倒逼融资体制的改革。同时也要看到,过去的十多年时间,平台公司作为地方政府融资主体,为城市发展及城镇化建设发挥了重要作用。截止到2013年6月的审计结果显示,平台公司承担了接近40%的政府融资规模。

在这个阶段,一些先知先觉的平台公司已经开始了转型发展之路,逐步梳理与政府之间的关系,并且构建具有经营性现金流的业务板块。

第四阶段,转型发展期(2014年至今)

2014年,是地方融资体制改革的重要一年,融资方式逐渐向规范化迈进。2014年5月20日,国务院出台《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》(国发[2014]18号)规范政府举债融资制度,指出要建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能。2014年5月21日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,中国版市政债雏形显现。10月2日,国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文),明确规定“政府债务不得通过企业举借,剥离融资平台公司政府融资职能”。

2014年国发45号文《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》及预算法的修订,明确赋予地方政府发债的权利,地方融资体制进入自行发债阶段,地方政府发债额度限制在国务院的限额之内,中央政府不再为地方政府发债信用背书,地方政府将按照“借、用、还”相统一的原则进行发债。2015年财政部发布地方政府一般债券与专项债券管理办法。

至2015年,地方政府投融资体系的顶层设计架构基本搭建完成。梳理三中全会以来的相关政策文件,笔者认为未来地方政府城建领域资金来源主要有以下五种:预算支出、地方政府债、PPP方式、政府投资基金、政策性银行贷款等。



平台公司未来的发展趋势:

第一,成为城市基础设施和公共服务整体解决方案的提供商。坚持政府城建领域投资主体的定位,以政府性项目为主要投资方向,以“政府性项目、市场化运作”的模式,通过积极筹措国内外资金,参与和完成政府规划的重大项目的投资建设,平衡好公益性与市场化的关系,在体现社会效益的同时,实现经济效益的最大化,发挥国有资本的导向和带动作用。聚焦城市发展,以提升城市基础设施和公共服务核心竞争力为发展主线,将公司打造为优质的公共服务型企业。

第二,推动平台公司兼并重组。2015年博鳌亚洲论坛上财政部长楼继伟称,全国融资平台的数量大致是10万个,太多了,在镇级都有。目前,一些地方政府的投融资平台数量过多,甚至有些县有五六个平台公司,导致地方政府对平台的资本投入分散、顾此失彼,城市资源被划分到不同平台后协同效应减少,况且还存在平台间业务相同、交叠的情况。因此,有必要推动平台进行兼并重组。2013年,通过合并长春市四家老城投公司即城开、润德、长城投、管线集团,成立长春城市发展集团。2016年初,兰州建设投资(控股)集团有限公司正式挂牌成立,由兰州城投、兰州国投合并重组后,总资产达到1024亿元。按照兰州市委决定,两家企业整合组建新的建投公司后,将形成基础设施建设、土地整理熟化、资本运营、康复医疗、文化旅游、地产开发、农业开发、商贸物流、物业管理等九大业务板块,成为一家资产规模大、信用评级高、投融资能力强、专业人才聚集、经营业绩显著,且名副其实的“千亿”集团公司。未来,融资平台公司还将大力发展混合所有制,我们判断将自下而上展开,即先在子公司层面,引入战略合作伙伴,通过与民营企业、社会资本的合作,引进先进的技术、管理经验等,之后逐步向集团层面过度。

第三,平台公司五大职能全面构建。融资平台主要承担了基础设施及公共服务领域中融资、投资、建设、运营、管理五大职能。随着2014年国发43号文的发布,对平台公司融资职能影响很大,要求政府性融资职能被剥离,但实际中我们看到这需要有一定的过程。近两年来,实行积极的财政政策,平台公司融资环境和口径逐步放宽,2015年开始平台公司的企业债发行规模大增,融资环境开始宽松。我们维持平台公司融资环境“先松后紧”的判断。未来,平台公司应加强自身融资能力、提升信用评价,拓展多元的融资方式,运用好项目融资的模式。在投资职能方面,运用股权投资、产业基金等模式,加强战略性新兴产业投资,构建平台公司投资板块,转型为国有资本投资运营公司,提升国有资产的规模集聚效应和资源利用效率。对于基础设施领域的建设项目,积极探索利用PPP、政府购买服务的模式,发挥好平台公司建设管理的职能。随着我国城市化率的不断提高,城市发展从重建设往重运营转变,为平台公司的发展提供了广阔的空间,平台公司应逐步打造运营服务板块,开拓路桥运营、水务运营、物业管理等业务,成为优质的公共服务型企业。




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